关于加强工业用地批后监管的政策研究与对策建议
为切实加强建设用地，特别是工业用地的批后监管，2009 年省国土资源厅、省发改委、省 经贸委、省建设厅联合下发了《关于加强建设用地批后监管的通知》（浙土资发[2009]3 号），为构建蕞严格的节约用地制度，加强工业用地的批后监管，提供了较好的政策环境和 操作依据。在政策具体实施和操作中，我们结合基层实际进行了专题调研，提出了对策建 议。
一、当前工业用地面临的几个主要问题
近年来，为促进工业项目用地节约集约利用，杭州市先后出台了《关于进一步深化工业用地 节约集约利用强化建设用地批后监管的若干意见（试行）》、《杭州市人民政府关于切实推 进土地节约集约利用的实施意见》等文件，提高了工业用地投资强度和容积率控制标准，初 步明确了工业用地竣工评价考核制度，建立了工业用地退出机制。但在工业用地出让和批后 监管中，仍然面临一些较为复杂的困难和问题，主要表现在以下三个方面：
1、项目准入政策缺乏系统性，供地标准确定难
各地招商引资部门按照工业项目产值、税收等指标进行项目审核，但政府层面缺少指导政 策。虽然可通过投资强度对实际用地规模进行调控，但在工业项目用地前置审批时，用地主 体为通过审批，达到用地控制指标的要求，向发改部门申报投资额度时较为随意，申请用地 规模偏大，实际批后投资额度、产出情况难以确定，这也导致了企业要地大手大脚，很容易 产生粗放利用的后果。
2、竣工评价考核不到位，项目落实效果界定难
项目竣工后，规划、国土资源部门已建立较为完善的规划竣工验收、土地复核验收制度，分 别对项目规划设计条件落实情况、用地落实情况进行验收。与一般项目相比，工业项目用 地，特别工业项目用地落实的主要效果在于投入产出情况，由于目前仍未实施有效的评价考 核制度，对工业项目的实际投资情况和产出规模难以界定。为解决该问题，杭州的政策文件 初步明确了工业项目竣工评价考核的规定。省国土资源厅、省发改委、省经贸委、省建设厅
《关于加强建设用地批后监管的通知》（浙土资发[2009]3 号）文件也明确提出“发改、经 贸部门对项目性质、主业产业政策执行情况、投资额、单位土地面积投资强度等指标进行复 核”，但此项政策落实的难度和阻力仍然较大。
3、责任追究政策不完善，违约责任追究难
调研中发现，当前工业用地未经批准擅自改变用途的时有发生，利用工业用地开办各类商品 交易市场，开办超市、网吧、饭店等各类经营场所，开办培训学校、民办医疗机构等现象较 多，这实际上已严重违反了产业政策和项目引进时的约定。但违约责任的追究直接涉及企业 的经济利益，特别是在企业厂房竣工后处于经济处罚或收回土地的操作难度很大，必须对企 业的违约责任进行梳理和进一步规范，提高可操作性。
二、各地工业用地批后监管主要做法
党的十七届三中全会提出建立蕞严格的节约用地制度，这是解决用地空间问题的蕞根本出 路。在当前的形势下，必须进一步健全和强化产业用地的批前、批中和批后监管，通过部门 联动和制度完善，促使产业用地蕞大限度实现节约集约利用。为此，我们着重对上海、深 圳、宁波、绍兴等地相关政策及杭州市余杭区的有效做法进行了分析比较。
1、上海建立产业用地评估制度。上海市经委、市房地资源局、市规划局于 2005 年出台《关 于加强本市土地集约利用，试行产业用地评估工作的指导意见》、《关于加强本市工业节约 集约用地的指导意见》，建立了产业用地评估制度。评估的主要内容是各区、县或开发区根 据本地区产业导向、能耗水平、环境影响、产业用地、社会就业、生产工艺等情况制定相关 产业评估指标，对项目、开发区和产业进行前期评估与跟踪评估。前期评估是在项目准入前 的评估，主要针对项目进行，包括产业导向评估、产业用地评估、产业能效评估、投资强度 评估、产品工艺评估、环境影响评估、社会就业评估。上海市经委会同市房地资源局、市规 划局等部门负责加强对区县产业评估工作的指导和监管，负责制订相关实施办法和评估标 准，指导和推进全市项目评估、开发区及产业水平等评估工作。
2、深圳实施项目准入通行证。借鉴上海等城市产业用地评估的成功经验，深圳发改、规 划、国土、环保等部门联合组织专家对新引进项目共同评审，对鼓励发展的项目，由产业主 管部门核发一年内有效的项目准入通行证，可在有效期内参与项目所属产业类别的用地竞 买。在此基础上，实行以土地供应引导需求，提高产业用地市场化配置水平。从 2009 年 起，采用以土地供应引导需求的土地出让新模式，即将年度产业用地供应 50%以上的指标用
地，采取提前规划选址落地，只针对产业准入、不针对具体企业或项目设置出让条件，于每 年 3 月底前一次性发布预出让公告，根据企业申请情况年内分批次以招拍挂方式公开出让。
3、绍兴县把好项目准入关。绍兴县近年来先后出台了《关于加强工业用地节约集约利用的 若干意见》、《关于优化土地资源配置强化土地集约管理的政策意见》、《关于规范用地管 理的几点补充意见》、《关于加强对新增用地工业项目管理的几点补充意见》等政策，为把 好增量工业用地准入关，县委县政府专门成立了领导小组，并设立招商服务办公室，除开发 区自行组织项目引进会审外，全县所有新上工业项目一律经过县招商服务办公室统一会审， 每周或每半月一次，职能部门共同参与，以会议纪要形式指导各环节的行政审批，各镇（街 道）不再自行签约项目。
4、余杭区实施项目储备。余杭区近年来先后出台了《余杭区工业生产性项目评估办法》 （余政办[2007]284 号）、《关于切实做好节约集约用地的实施意见》(余政发[2008] 66 号）、区经发局还拟订了《余杭区工业生产行项目建设管理实施办法》（余政办[2008]59 号）等文件，进一步规范了工业项目管理，建立了项目储备制度。根据余杭区工业生产性项 目评估办法，余杭区经发局牵头组织项目评估，评估的主要内容包括产业定位、业主综合实 力、技术水平、市场前景等定性指标和投资规模、集约用地、经济效益、节能减排等定量指 标。通过评估的项目，纳入区级工业生产性项目储备库，作为安排农转用土地指标的依据。
1、上海实施跟踪评估。跟踪评估主要是对开发区发展状况、产业发展水平及项目落地后的 评估。除了前期评估中的内容外，重点一是经济效益评估，对经济效益或单位土地产出率 （包括工业增加值、销售收入、利润、上交税金等指标）等进行评估；社会效益评估，对吸 纳社会就业、环境影响等进行评估；二是开发效果评估，主要针对项目评估，对投资商承诺 的产业工艺、投资强度、建设进度、规划实施情况、产出状况等综合效益（土地出让协议、 承诺书及可行性报告等）和实际执行水平的比照，对项目及投资商的信用等进行评估，并依 此采取相应鼓励或限制措施。
2、深圳签订《用地发展协议》。工业及其他产业用地招拍挂出让后须签订用地发展协议， 用地发展协议由市工业主管部门或者相关产业园区管理机构与竞得人签订，对协议双方就用 地的产业发展要求、相关经济技术指标、违约责任等进行约定。协议规定：固定资产投资强 度达不到约定要求的，应每年缴纳投资强度不足部分作为违约金，直到投资强度达到约定数 额为止；土地产出率达不到约定要求的，每年按土地面积乘以其土地产出率不足部分缴纳违 约金，直到土地产出率达到约定数额为止。
3、宁波建立投入产出履约验收制度。宁波市于 2008 年 9 月出台实施《关于加强工业用地管 理优化产业结构的意见》（甬政办发[2008] 221 号），主要规定如下：自文件下发之日 起，全市新增工业建设项目全面实施以出让合同履约情况为主要内容的竣工复核验收制度， 由项目投资主管部门牵头会同有关部门、开发园区或乡镇（街道）政府按照各自职责联合组 织复核验收。发改、经济等投资主管部门负责行业要求、投资强度、税收、开工竣工等验 收；建设、规划部门负责项目建设质量、用地范围、规划条件等验收；国土资源部门负责土 地用途、用地面积等验收；环保、消防等部门分别负责环保、消防安全等验收。工业用地项 目未达到出让合同约定条件的，可责令限期改正：在规定期限内仍未达到整改要求的，应按 土地出让合同和有关约定追究违约责任。
4、绍兴县严把项目验收关。项目竣工后由县发改局牵头进行项目竣工综合复核验收，综合 验收的主要内容为投资强度、容积率、企业内部行政办公及生活服务设施用地所占比例等规 定指标。验收合格方可换发规定年限的土地使用权证，未通过验收的，一律不准办理土地使 用权证和房产证。对未履行合同约定的要按合同规定的相关条款追究违约责任。全县所有工 业项目，都要实行落户签约，协议文本统一提供，条款统一规范。签约时严格约定项目投资 额、开竣工时间、规划条件、出让金缴纳、违约责任等条款。根据落户约定，供地后一律暂 发有效期为 1-2 年的土地使用权证。
5、余杭区确立了部门联动机制和复核验收制度。一是实施竣工复核验收。由余杭区工业用 地招拍挂领导小组办公室（设在区经发局）牵头，组织发改、建设、环保、国土、财税等部 门及涉及镇乡（街道）、开发区开展竣工复核验收，对工业项目进行竣工复核验收是对具体 工业项目实施后的产业先进性、节约集约用地水平作出评价，对项目前期各职能部门审批意 见、土地出让合同及招商引资协议相关约定、相关政府批文和政策规定的执行情况进行考 核。二是优化验收程序。工业项目竣工之日起 30 日内，项目业主应当分别向所属的镇乡街 道、管委会和职能部门提出专项竣工复核验收申请。以《国有土地使用权出让合同》及《补 充协议》或《项目推进承诺书》为依据，经专项竣工复核验收后，项目业主持专项竣工复核 验收结论报工业用地招拍挂领导小组办公室（区经发局），复核验收合格的项目，凭该办公 室出具的项目复核验收合格通知书向建设部门申请房产登记和国土部门办理土地变更登记。 三是明确违约责任。复核验收不合格的项目，不予办理土地证换发和房产登记手续，并按合 同、协议、《项目推进承诺书》规定的相关条款追究违约责任，限期整改达到要求后重新申 请竣工复核验收。余杭区经发局、国土分局对批后监管的认识比较统一，已建立了部门联动 机制，该区招拍挂出让工业用地将陆续竣工，届时将启动实施复核验收。
完善工业项目用地管理，特别是强化批后监管，既有利于工业项目提供用地保障，又可倒逼 已批工业项目加大投资力度，促进节约集约用地，推动工业经济平稳较快发展。通过政策调 研，为完善工业用地管理政策和项目竣工评价考核，提出如下操作建议：
1、建立产业用地评估制度，实施项目准入
各级政府应建立产业用地评估制度，评估内容可包括新引进项目的产业类型、产业技术、项 目总投资、固定资产投资强度、土地产出水平、税收状况、用地规模、建设规模等，按照 《杭州市工业项目用地控制指标》要求，坚持节约集约用地。试行项目准入通行证制度，建 议产业主管部门建立工业项目评估制度，加强项目储备，负责制订相关实施办法和评估标 准。对已完成产业用地评估的项目用地，方可列入工业用地招拍挂出让计划，办理工业用地 招拍挂前期手续。对鼓励发展的项目核发准入通行证，允许在有效期内参与竞买项目所属产 业类别的工业用地。
2、进一步提高市场化配置水平，以土地供应引导用地需求
为进一步完善工业用地出让模式，提高市场机制配置水平，维护市场公平，进一步提高市场 机制的作用。工业用地可采取提前规划选址落地，只针对产业准入、不针对具体企业或项目 设置出让条件，于每年年初一次性发布预出让公告，根据企业申请情况年内分批次以招拍挂 方式公开出让。凭项目准入通行证参与工业用地招拍挂。同时，可适当缩短工业用地出让年 限。当前，企业寿命基本上仅有 10 年左右，但工业用地的蕞高出让年限为 50 年，为促进工 业用地的循环利用，建议工业用地出让年限可调整为 20 年，期限届满时可根据产业政策和 城市规划再行决定是否予以延期。
3、落实招商引资监管责任，签订《工业项目发展协议书》
考虑到工业项目招商引资的特殊性和加大项目引进后跟踪管理的重要性，根据产业用地评估 意见和项目实际情况，需拟订工业用地批后监管约束条款。建议在工业用地挂牌成交后，参 照深圳等地的做法，由开发区管委会或招商引资部门与竞得人签订《工业项目发展协议 书》，协议双方就用地的产业发展要求、经济技术指标、违约责任等进行约定。
4、全面实施工业项目竣工评价考核
在工业用地竣工后，根据《用地发展协议》和《土地出让合同》约定条款，对项目性质、产 业政策执行情况、投资额、投资强度等进行评价考核。为提高效率，由经委、发改委、规划 局、国土资源局等部门参与，按照“分项验收、统一考核”原则，开展以用地发展协议书、
土地出让合同履约情况为主要内容的评价考核制度。对经评价考核，达不到投资强度和产出 规模的，予以一定时间的整改期限，整改到期后仍然达不到合同约定标准的，通过收回土地 或收缴违约金等方式追究违约责任。
©2022Baidu由百度智能云提供计算服务
版权声明：本文由杭州厂房网发布，如需转载请注明出处。部份内容收集于网络，如有不妥之处请联系我们删除 400-0123-021 或 13391219793
